In mei 2023 deed een artikel van het NRC over het gebruik van een algoritme door de visumafdeling van Buitenlandse Zaken (BuZa) aardig wat stof opwaaien. Zo stelde diverse Kamerleden vragen aan de minister. Welke rol speelt het algoritme in het beslisproces voor een Schengenvisum Kort Verblijf? Het volgende is wat het ministerie daarover stelt.
Haast elk jaar stijgt het aantal mensen dat een kort bezoek aan Nederland wil brengen, om deze visumaanvragen tijdig, objectief en efficiënt af te handelen worden de aanvragen tegenwoordig centraal beoordeeld in Den Haag door de Centrale Service Organisatie (CSO). Hierbij maakt men gebruik van data-analyse, dit wordt het Informatie Ondersteund Beslissen (IOB) genoemd.
Welke informatie wordt bekeken?
De informatie die de visumaanvrager (en referent) aandragen worden vergeleken met reeds beschikbare data zoals eerdere visumaanvragen die gedaan zijn en eventuele informatie die bij andere overheidsdiensten bekend is over de aanvrager (IND, Vreemdelingenpolitie enzovoort). Zo kan worden gezien of iemand in het verleden bijvoorbeeld illegaal in Nederland verbleef of een asielaanvraag heeft gedaan. Ook wordt het profiel van de aanvrager vergeleken met aanvragen van anderen met een vergelijkbaar profiel om zo een risico-indicatie te krijgen. Dit betreft slechts een advies aan de beslismedewerker, deze is niet doorslaggevend in het ondersteunend advies dat de beslismedewerker krijgt. Uiteindelijk is het altijd de beslismedewerker die een besluit neemt over een visumaanvraag op basis van het gehele dossier van de aanvrager.
Welke gegevens maken onderdeel uit van een profiel?
Dat zijn de volgende gegevens uit het Schengen aanvraagformulier:
- Hoofddoel van de reis
- Plaats van aanvraag
- Nationaliteit
- Geslacht
- Leeftijdsgroep
- Burgerlijke staat
- Beroep
Een profiel bestaat altijd uit minimaal 3 van deze 7 kenmerken, waarbij er altijd een combinatie van aanvraaggegevens en persoonsgegevens wordt gebruikt. Een profiel op basis van alleen leeftijd, geslacht óf nationaliteit is dus niet mogelijk, een combinatie van bijvoorbeeld reisdoel, nationaliteit en geslacht wel.
Daarnaast kijkt het IOB of:
- Een eerdere Visumaanvraag geweigerd is (ja/nee).
- Eventuele match met een dienst uit de vreemdelingenketen (IND etc.)
Wat is dat algoritme precies waar IOB gebruik van maakt?
Het algoritme is ontwikkeld door data-analisten van het departement Consulaire Zaken & Visumbeleid (CDV) en betreft dus geen zelflerend algoritme. Het werkt met een beslisboom met eenvoudige “Als… dan…” regels. Er zijn momenteel zo’n 1100 verschillende profielen, waarbij het overgrote deel profielen voor kansrijke gevallen zijn en slechts een klein deel risicoprofielen.
Op basis van al deze informatie bepaalt het IOB of de aanvraag extra snel kan worden afgehandeld via een fasttrack (kansrijke aanvragen) of dat er extra documentcontrole nodig (intensive track voor risicovolle aanvragen). Als er geen hits zijn dan zal een normale afhandeling van de aanvraag worden geadviseerd. Een behandeladvies zegt enkel iets over de intensiteit van het dossieronderzoek en niets over het uiteindelijke besluit. Het is uiteindelijk de beslisambtenaar die de beslissing over de aanvraag neemt.
Is er met IOB spraken van discriminatie?
Het IOB-algoritme is niet discriminatoir. Wel dient er blijvend voor gewaakt te worden dat een behandeladvies geen aanleiding vormt voor een bias (vooringenomenheid) bij een beslismedewerker. Om dat te voorkomen dient een beslismedewerker bij twijfel een senior medewerker te raadplegen en kan besloten worden tot het opvragen van nadere informatie of het afnemen van interviews. Visumbeslissingen worden periodiek in het kwaliteitsoverleg besproken en steekproefsgewijs gecontroleerd.
Is inzet van IOB werkelijk nodig?
Door middel van het IOB kan relevante en objectieve informatie geraadpleegd worden die anders niet binnen een realistisch tijdsbestek verwerkt had kunnen worden. Op deze wijze kunnen de aanvragen zorgvuldiger en objectiever worden beoordeeld. Het niet meer inzetten van het IOB zou de zorgvuldigheid en de objectiviteit van het beoordelingsproces aantasten. Dit zou kunnen leiden tot verminderde kwaliteit van de dienstverlening en tot hogere risico’s wat betreft fraude en illegale migratie. De nadelige gevolgen van een kwalitatief mindere beoordeling van visumaanvragen zouden in concreto met name zijn: langere doorlooptijd/oplopende beslistermijnen bij het behandelen van visumaanvragen (meer “handwerk”), toename illegaal verblijf (toelaten van personen met een vestigingsrisico), asielaanvragen (toelaten van personen die feitelijk geen kort verblijf doel hebben), uitbuiting (hoger risico van mensenhandel) en gevaren voor de openbare orde (toelaten van personen die binnen het Schengengebied op dat moment ongewenst zijn). Ook zouden steekproefsgewijs visumaanvragen nauwgezetter moeten worden onderzocht.
Wat is dan de oorzaak van de groei van het aantal visumafwijzingen?
In de afgelopen jaren is een stijging waarneembaar van het aantal incompleet ingediende visumdossiers. Als gevolg hiervan kan veelal het reisdoel, solvabiliteit, sociale binding en de terugkeer niet voldoende worden aangetoond/beoordeeld en wordt de visumaanvraag geweigerd.
Interviews afnemen en tijd voor nader onderzoek?
Veruit de meeste visumaanvragen wordt gedaan via de Externe Dienstverlener (VFS Global), waar uitsluitend inname plaatsvindt en geen interviews mogen worden afgenomen. Dit moet gebeuren op een ambassade, op aanvraag van de beslismedewerkers op het CSO. Zij zitten echter in een ‘productieomgeving’, waarin het behalen van de doorlooptijden een belangrijke resultaatindicator is en er vaak geen tijd is om aanvullende informatie op te zoeken, navraag te doen op een ambassade of een interview te laten afnemen.
In recente jaren gaven beslismedewerkers aan dat zij soms geneigd zijn bij complexe dossiers de aanvraag eerder af te wijzen dan goed te keuren (better safe than sorry), omdat zij minder tijd hadden/hebben voor het behandelen van een aanvraag en minder kennis hebben van de lokale context. Bij complexe dossiers gaat het bijvoorbeeld om aanvragen waarbij beslismedewerkers de betrouwbaarheid van een aanvrager betwijfelen, maar geen tijd hebben om hier verder onderzoek naar te doen.
Met het gebruik van het IOB-systeem met een fasttrack en intensive track kan het overgrote deel van deel van de aanvragen snel kan worden afgehandeld, zo blijft er tijd over om extra onderzoek te doen waar dat nodig is.
Is er afnemende kennis van de beslisambtenaren op de CSO?
De Europese Visumcode vereist dat de beslisambtenaren voldoende kennis is van de lokale omstandigheden en talen hebben. BuZa stelt dat in het verleden, toen aanvragen niet centraal werden beoordeeld, de kennis van de lokale context bij de beslissers verzekerd was . Dit omdat het hele proces van aanvraag tot beslissing in het land van herkomst van de post werd uitgevoerd. Bij centrale afhandeling door de CSO is dit niet in dezelfde maten vanzelf gegarandeerd en dat is iets waaraan is en wordt gewerkt. Veel beslismedewerkers leunen voor een groot deel op de landenkennis die ze in eerdere functies als beslismedewerker op een ambassade hebben opgedaan.
Behalve dat er sprake was/is van afnemende landenkennis, is er ook niet altijd kennis van de lokale talen. Veel beslisambtenaren geven aan dat dit wel van belang is voor een kwalitatief goed beslisproces, omdat veel documenten zijn opgesteld in de lokale taal.
Tijdens een periodieke Schengenevaluatie in 2022 door Europa zijn er aam Nederland een aantal aanbevelingen gedaan. Eén daarvan was: “Zorg ervoor dat aanvragers bewijsstukken kunnen indienen in de officiële taal van het land waar zij hun aanvraag indienen”. De Nederlandse reactie: “Aanvragers kunnen bewijsstukken indienen in de officiële taal van het land waar zij de aanvraag indienen, maar het CSO kan om een (officiële) vertaling van bepaalde documenten vragen als dit voor de backoffice noodzakelijk is om een besluit te kunnen nemen.”
Een andere Europese aanbeveling was: “Zorg ervoor dat het personeel van de CSO over voldoende talenkennis beschikt om aanvragen te kunnen behandelen zonder al te zeer afhankelijk te zijn van geautomatiseerde vertalingen”. De Nederlandse reactie: “Bij de werving van consulaire medewerkers wordt in de vacature een derde vreemde taal (naast het Engels) gevraagd, zoals Frans, Spaans, Arabisch, Russisch of Turks. Wij werven waar mogelijk medewerkers die kennis hebben van een derde vreemde taal. Daarnaast biedt het ministerie twee keer per jaar taalcursussen aan voor degenen die geen derde vreemde taal beheersen.”
Tot slot een opmerking van Rob V:
Vanwege de diverse koppelingen van systemen en gedeelte automatisering van het (ondersteunende) beslissingsproces kan ik genoeg benadrukken dat een aanvraag van een visum zeer zorgvuldig gedaan moet worden. Dat betekent niet alleen het aanleveren van een volledig dossier met de nodige vertalingen en andere bewijsstukken, controleer ook de persoonsgegevens en andere informatie goed.
Is het niet de eerste aanvraag? Lever dan ook het V-nummer (Vreemdelingennummer) aan. Dit 10-cijferige nummer staat op de Nederlandse visumsticker onder “bijzonderheden” (direct boven de regel “BNL 1” / “BNL 2”). Dit is een uniek nummer en persoonsgebonden, zeg maar het BSN nummer binnen de Nederlandse Vreemdelingenketen. Elke vreemdeling heeft één V-nummer en elk V-nummer vertegenwoordigd uiteraard maar één persoon. In de praktijk komt helaas ‘vervuiling’ voor, bijvoorbeeld dat iemand plots een ander V-nummer krijgt. Dan is er dus geen koppeling met de gegevens die bekend zijn onder het oude V-nummer. De beslisambtenaar heeft dan geen volledige historie van de vreemdelingen en dat kan ten nadele van de visumaanvrager zijn. Zie je op de nieuwe visumsticker een ander V-nummer dan is er iets fout gegaan, neem dan contact op met de ambassade.
Bronnen en meer:
– Factsheet Informatie Ondersteund Beslissen: https://www.nederlandwereldwijd.nl/visum-nederland/schengenvisum/privacyverklaring
– Kamervragen van D66 aan de minister over het algoritme: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20222023-2842.html
– Kamervragen van Bij1 over het stijgend aantal visumafwijzingen: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20222023-2379.html
– Brief van de minister van Buitenlandse Zaken over het visumproces: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-36410-V-14.html
– Aanbevelingen van de EU mbt het Nederlandse visumproces: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-1074730
– Rapport evaluatie consulaire dienstverlening: https://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/evaluaties/2019/04/01/430-%E2%80%93-iob-%E2%80%93-evaluatie-%E2%80%93-consulaire-dienstverlening-in-beweging-2011-2018-%E2%80%93-de-burger-centraal</a
bedankt voor opnieuw veel informatie.
mijn vriendin heeft vorig jaar februari een schengenvisum-stempel in haar paspoort gekregen.
ongeveer midden-boven staat BNL in een slinger-figuurtje.
daar achter staat een nummer met slechts 9 cijfers.
het visum-stempel lijkt veel op de fotopagina van een paspoort.
op de aller onderste regel staat wel een getal met 10 cijfers, gevolgd door de eerste 3 letters van haar achternaam.
Beste Fred, het 9 cijferige getal rechtsbovenaan is het visumnummer. Elke nieuwe sticker heeft uiteraard een ander nummer. Het Vreemdelingennummer is het 10-cijfigerige nummer iets onder het midden van de sticker, onder het kopje “opmerkingen / remarques / remarks” (ik schreef hierboven per ongeluk “bijzonderheden”). Direct onder het V-nummer staan dan de code BNL1 of BNL2. Voor een voorbeeld, zie ook het Schengendossier.
Feit. Vriendin arts met eigen kliniek en personeel, eigen huis in haar naam. Schengen visum 90 dagen voor vakantie met in Thailand wonende Nederlandse partner wordt ook na hoger beroep in Nederland afgewezen. Reden: niet voldoende aan kunnen tonen dat zij inderdaad wel terugkeert naar Thailand. Betreffende ambtenaar in Nederland had wel 3 A4 pagina’s nodig om dit te verklaren.
Kan het er ook mee te maken hebben dat 90 dagen best wel lang is?
Een 2 weken verblijf aanvraag maakt alles zoveel makkelijker gezien het aantal dagen wat de wettelijke vakantiedagen in TH zijn en als de benodigde centen voor eigen verblijf en een slaapplek ( indien eigen huis of familie ff naar de gemeente om het aan te melden en dat document als bewijs erbij) ook in orde is dan krijg je ook gewoon een 90 dagen visum. Althans dat was bij mijn partner het geval terwijl ik in TH woon.
In NL bij grenscontrole wel de tip gekregen dat het beter is om aanvraagpapieren ook mee te nemen. Op Schiphol dicht bij de gate vervolgens vlucht terug naar TH gemist ( EVA vloog ineens op tijd wat ik in jaren niet had meegemaakt en een paar dagen later uiteraard weer een uur vertraging) en zonder problemen weer door de grenscontrole en deze keer zonder vragen.
Uiteraard blijft het raar dat de persoon de toegang werd geweigerd, maar wellicht leven we in een tijd dat ook in NL ambtenaren op lager niveau gaan bepalen op eigen voorgevoel.
Beste Johny, ik probeer in het Schengendossier en diverse antwoorden op lezersvragen en reacties duidelijk te maken dat het om het totaalplaatje gaat, dat dit logisch moet zijn. 90 dagen is lang en voor veel situaties niet logisch: 90 dagen wegblijven van je werk als werknemer of leidinggevende kunnen er maar weinig. Maar er zijn ook scenario’s te bedenken dat het wel logisch is, bijvoorbeeld als een nieuwe baan over enige maanden pas van start gaat of je kunt beargumenteren wie tijdelijk jouw diensten waarneemt maar waarom jij na 3 maanden echt weer terug moet keren om zelf het werk op te pikken.
Ik kan zonder details van het voorbeeld dat Gijs geeft dus ook weinig zinnigs zeggen waarom de aanvraag is afgewezen want ik weet niet welke bewijsstukken en argumenten zijn gegeven bij de aanvraag. Ook weet ik niet of het bezwaar goed is aangepakt (nieuwe, aanvullende bewijzen en argumenten, kleine aanpassingen in de planning etc.) of dat men bij het bezwaar om meer details heeft gevraagd (zoals in aanraad in het Schengendossier) of waarom men geen gebruik heeft gemaakt van een vreemdelingenadvocaat voor degene die geen kaas hebben gegeten van hoe een bezwaar verstandig aan te pakken.
Hoe dan ook heeft het verder weinig van doen met het onderwerp van dit artikel. Hoogstens dat het algoritme misschien oplicht: vrouw, jong, werkgever, verblijf voor 90 dagen weg = risico want ligt niet voor de hand. De beslisambtenaar kijkt dan eens goed na de aanvraag om te bewijsstukken en argumenten te beoordelen. En kwam tot de conclusie dat een weigering op zijn plaats was. Of dat terecht was kan ik niks zinnigs over zeggen zonder verdere informatie. Frustrerend en teleurstellend is het zeker voor de Thaise reiziger en partner.